创新社会管理，发挥律师服务村居的中坚作用

广东海迪森律师事务所 杨国强

        近年来，顺德区司法局充分发挥律师专业职能作用，坚持将律师作为参与社会建设，推进社会管理和服务改革创新的重要力量，积极开展了“律师服务进村居工作”，为维护社会和谐稳定、促进社会公平正义作出积极贡献。根据区司法局的工作部署，广东海迪森律师事务所高度重视，认真落实律师服务村居的各项工作，有力促进基层自治组织和集体经济组织依法自治和管理，为建设法治村居发挥了积极作用。
         一、村居法律服务概况
        （一）服务模式。海迪森所自成立以来即有担任部分村居的法律顾问，2007年区司法局开展“律师服务进村居”工作后，为律师服务村居搭建了更广阔的平台。海迪森所为此开始转变服务模式，从个案型单人作业服务模式，转化为专业化、团队化服务模式。经过整合优质资源，组建成了以张晓峰、杨国强律师为核心，相关专业律师为成员的村居法律服务专门团队。担任顾问的律师在村居法律服务方面，具有多年服务基层的经验，熟悉基层组织运作规则，具有较高的农村工作水平及过硬的专业业务素质，从而为村居提供高效优质法律服务，提供了有力的人力保障。
         （二）服务内容。自2007年以来，海迪森所为村居提供法律服务的业务主要集中在审查、修改、完善村居相关规章制度、议事规则、合作协议、土地承包、租赁、竞投、投资等方面合同；参与村居投资合作相关项目考察、谈判、尽职调查、签约等，为村居经济决策提供参考意见；审查村居土地征收、补偿费用发放及管理流畅，向村居成员进行法律教育及宣传说服工作，化解社会矛盾；为村居成员之间争议纠纷，协助村居进行居间调解，进行法律政策宣讲；协助村居清理债权债务，代理诉讼，维护村居合法权益；定期以讲座、会谈、期刊等方式，进行普法宣传教育等方面。
         二、村居法律服务的主要做法
        （一）结合村居主体法律属性，明确村居法律服务需求，提供及时有效的法律服务。
         1、明晰村居服务目的。村居在法律属性上属于基层自治组织和农村集体经济组织，具有较强的政治和经济属性。比如村居成员赖以生存的土地就是集体所有；在经营管理权上落实“自治”原则，基层自治中所有的符合资格的成员都是投票权平等“一人一票”；在利益分配上，集体的收益都是按照民主制度分配到全体成员。村居主体的法律属性决定了，律师在服务村居方面与律师为公司企业及个人提供的服务存在很大差异。村居组织的利益体现在民主诉求、经济效益、环境改善、社会和谐等等各方各面，这些很难用简单的利润最大化来衡量村居服务的目的。
        因此，海迪森所在村居服务过程中要求加强律师自身的政治敏感性以及利益平衡能力，积极主动适用基层自治组织的民主模式，进行互动，善于听取组织成员的各种诉求，同时将他们的这些诉求在法律政策内进行评价，多做法律政策宣讲说服。
         2、准确判断村居法律风险。海迪森所在担任村居法律顾问之初，均与村居管理者以现场座谈及问卷形式，对服务村居面临的法律问题及法律服务期待进行调研，根据调研结果，组织所内主办律师分析对策，提供服务方案，然后再整合主要资源、抓住主要矛盾进行法律服务。服务前期，村居中主要存在的一些问题，如（1）村居选举中缺乏规程性，暗箱操作，程序不规范，造成村居成员对组织缺乏信任，以致引发各种不稳定因素；（2）土地承包、租赁、竞投、投资等经济活动中缺乏合同，或者合同、协议的条款不完善，由于不重视程序层面的操作，导致毁约、违约的情况频繁出现；（3）农村基层组织日常管理不够规范，重大会议或者决定未按法定程序召集或作出，管理文件缺失，致使农村基层组织处于不利局面；（4）农村集体土地出租、转让、抵押等流转未遵循法定决议程序，未进行公开评估，定价随意，引致合同效力未确定，激化组织内成员矛盾；（5）涉及土地征收、土地安置补偿中征收未按“两公告一登记”的程序操作，存在补偿费用截留、挪用等违法违规行为，村务不公开，造成组织成员对组织信任降低，极易产生矛盾；（6）农村集体经济组织章程协议尚未完善，存在侵害外嫁女、入赘女婿等合法权益的情况，导致村民和自治、经济组织间矛盾对立；（7）农村集体经济组织在投资、出租及其他日常经营中法律意识淡薄，不重视法律防范措施，导致农村集体经济组织经济风险增大，或经济损失扩大。
         针对上述问题和漏洞，海迪森所多次进行总结研究，提出了符合各村居当前最实际最迫切的法律问题解决方案，抓住主要矛盾，在村居服务日常拜访、普法讲座、个案办理中均作重点贯彻。
         （二）结合村居法律服务的特定要求，创新服务方式，提供多途径、多方位法律服务。
         1、定期服务、主动服务，加强村居学法用法氛围。多年来，海迪森所不但在村居出现法律事务时及时为村居提供法律帮助，而且还坚持以定期拜访面谈方式主动了解村居近期大小事务，宣讲新近法律政策动态，主动询问村居法律需求。通过主动服务方式，与村居强化沟通后，村居管理者以及成员，从不知有法不用法及不需要律师的偏见中走出，转变成知道法、希望用法，而且还形成了主动的法律消费意识。现在村居的很多事务，首先会征询律师的意见，由律师进行法律方面的可行性分析以及操作流程上的法律指导；事情处理过程中，也往往要求律师参与、介入，实时地提供法律意见。现在村居办事程序性、民主性都得到了很大增进。
         2、以案促学，强化村居知法用法意识。海迪森所利用与村居办理土地承包合同、房地产租赁合同、集体建设用地流转、土地征用、婚姻继承等村居常见多发性的诉讼与非诉讼业务过程中，有意识的让村居管理人员全程参与，加强与村居涉案人员的沟通，多做法律法理宣传讲解。通过以个案的形式，让村居管理者、村居成员在知法的同时建立用法的意识，如交易前的村居内部的民主决策程序，交易过程中的风险监控意识以及证据意识，都让股份社参与。在顾问律师指导下，股份社财务部门设立了专门的时效登记账本以及债务催收函和确认函等债务追偿文件资料档案，股份社主动运用法律，避免集体利益受损和财产流失。
         3、形式多样，开展村居法律普法宣传服务。在服务村居过程中，海迪森所还通过开展各种宣传活动，提高村民法制意识。如为村委会党员举办法制教育讲座，参与12.4普法宣传咨询活动，参与进村居法律咨询活动，举办商会合同法专题及企业应对金融危机专题讲座，开展校园模拟法庭法制教育等，同时还以宣传单张、期刊及板报等形式开展法律宣传教育。自2009年度以来，海迪森所立足社区还定期开展每月一次的义务法律咨询活动，用以为社会民主法治建设尽绵薄之力，同时贡献社会回馈社会，在所在社区产生较大影响，也受到了镇街及司法局领导的表扬。
         （三）联动社会力量，化解纠纷矛盾，维护社会稳定
         1、高度认真，优先办理村居纠纷事务。鉴于村居法律服务对象的多元性及村居法律事务的群体性，海迪森所对村居发生的纠纷事务高度重视。近年来社会上很多群体性、突发性事件，都是由于一些微小矛盾得不到及时公正处理，缺乏有效途径疏导从而酿成恶性事件。所以，海迪森所要求办案律师在处理村居事务时，应按照危情事件处理机制采取措施，上升到政治的高度，建立高度敏感的危情意识。海迪森所要求但凡涉及村居中纠纷，获知情况，必须尽快委派一到两名执业律师到达服务村居和现场面对面了解情况，清楚各方诉求，理顺法律关系，预期事态走向，及时疏导，迅速反应。
         2、提前介入，尽早化解缓和村居纠纷。对于村居各类型纠纷、矛盾，由村居在践行调解职能的过程中尽早通知海迪森所，由律师以居中调解者、法律宣传者的身份，向当事人各方分析法律依据、界定法律责任、衡量法律风险，晓以情理及利害关系。及时化解各方纠纷。对于一些历史成因复杂，涉及人数众多的案件，应在抚慰各方情绪，提供法律服务的同时，快速启动区镇——村居——律所联动机制，建议村居寻求各方力量介入，缓和弱化矛盾升级。
         3、多方联动，积极协力解决村居矛盾。顺德的村居处于改革开放的最前沿，其农村改革和制度创新，农村经济发展的市场化和法制化也处于其他地区的前列，但同时他又仍处于中国“农村”这样的大背景。在这样的情况下，村居组织既有较为成熟的市场经济下经济主体的特征，又具有中国传统农村熟人社会模式的特点。在村居事务的处理上，他们既愿意遵循市场经济一般规则和道理，也依赖熟人之间相处的和谐关系。律师需要充分理解和善于运用这样的行事习惯和模式。
         在面对法律关系众多、涉及历史成因复杂久远、涉及不同群体的村居事务中充分运用多方联动的方式处理纠纷。海迪森所去年处理的一起土地相邻确权纠纷案件中，顺德某股份社与南海某股份社土地因为历史原因存在交错相邻的情况，两个股份社为了方便经营管理都希望采取土地互换的形式将土地调整成片，统一划定界限。但双方在签订初步的协议后，对于土地调换的面积和界限河涌的归属存在争议。后来南海的股份社挑起村民情绪，设施路障和村民持械围堵，封堵了双方历史通行道路，造成我们这边村民无法到承包地进行耕作经营，双方无辜村民也不能通行往来。双方村民反目成仇、积怨加深。当时村居仅要求我们律师就这个土地界限出具法律意见书，但我们考虑到这起纠纷涉及两地政府、两个集体经济组织、村居成员、成员个人利益以及社会稳定等诸多方面，如果稍有一些不当行为，极有可能一触即发成为群体性冲突。所以，接到这个任务后，立即调取双方争议地块的土地测绘材料和宗地图，分析双方原始的地块界限及历史成因等材料，查询法律依据以及当时有效《土地改革法》《土地管理法》等法律法规，迅速的为我们的村居出具法律意见书，为村居提供充足的法律依据和法律保障，稳定我们村居后顾之忧。同时还向村居提供了一份详细的处理方案，建议村委先安抚本村居群众情绪，将相关情况向区镇两级政府对口管理部门请示汇报，并附上证据材料，请求政府出面协调；同时，与南海的股份社负责人进行沟通，双方可暂时执行土地调换计划，按照历史原状使用土地，等双方协商确定征得村民同意后再执行。通过后续各方努力，该事件中虽然土地置换得到停止，但双方村民之间冲突得到化解，各方生产经营恢复了正常。
        （四）注重服务经验总结，创新服务理念，规范村居社会管理。
         1、经验总结与传授，注重新老律师传、帮、带。随着海迪森所村居法律服务的深入，在村居法律服务方面也积累了一定的经验和教训。海迪森所一直关注村居服务相关经验的积累和总结，在培养青年律师服务村居技能，律师服务社会主义新农村建设、律师农村业务的拓展方面，注意理论的提升、经验的传授以及服务创新的探讨。海迪森所每年都有组织村居服务团队律师，就村居服务进行经验总结和理论提升，并在服务村居的过程中注意对年轻律师的进行技能传授和培养。务必要求青年律师与老律师一起下到基层组织，面对面与基层解除，学会将专业知识以本土化方式沟通和表达，真正感受社情民意。
         2、用发展促规范，以经济带法制。海迪森所为村居服务之初，惯用以往为企业全方位服务的固定思路，希望对村居中的法律问题和漏洞进行大刀阔斧的整改与完善，但阻力重重，进展缓慢。此后海迪森所吸取教训，注意先采用多方面拜访，座谈以及问卷形式调研了解村居实际情况，发现规律。最后总结“用发展促规范，以经济带法制”的方式进行服务成效较大。
         比如，海迪森所担任顾问的一家村委会，村委原认为村民大会或者村民代表大会表决效率很低，公示公告程序也很繁琐。所以每次进行土地投包、发包、租赁等活动时，都是村委几个在一起合计合计就拍板了，有时甚至还没有会议记录。经律师提示过后仍未有改观。后来，因外村租户拖欠租金且违约金金额较大，在诉讼过程中，该租户以租赁合同未经村内民主程序也未保证村民有限承租权为由，认为该租赁合同因违法法律法规强制性规定而无效，从而不能适用违约金条款。该诉讼中村委会要求支付违约金的主张没有得到法院支持。村委会经过该诉讼，开始重视村内决策民主。每次订立合同都要先征询律师，该种合同类型是否需要经村内民主程序决定，有哪些程序要求。这样，海迪森所律师再通过一份合同的订立，再主动为村委制定议事程序和规则等文件。使该村委民主自治制度得以完善。
         3、关注农村发展新动态，拓宽村居法律服务范围。近年来随着国家对新农村建设的促进与支持，农村中出现了很多法律新事物，如农民专业合作社设立开办运营事务、产业大户、家庭农场、龙头企业与农村事务衔接、承包土地流转、新农村建设、城中村改造、农村知识产权(原产地、绿色、商标、专利等)保护、农村金融体系服务等等均属于新业务范畴。海迪森所律师积极主动关注农村发展动态，努力提高自身业务水平，拓宽服务领域，更好地服务村居经济社会发展。
        三、村居法律服务相关建议
         （一）要加强对村居法律服务的学习与探讨。
         村居法律从一些成熟的政策，升华成法律文件，因此要求提供服务的律师要研究村居的法律的演变，才能更准确的理解村居法律立法本意以及发展理念。此外村居法律中涉及到较多的规章及地方性法规，而且法律文件也存在着一定的冲突，因此只有认真学习和研究，正确适用，才能更好的为村居提供法律支持。
         （二）顾问律师要做好信息总结反馈。
         要充分利用创新社会管理的契机，借助人大、政协、政府的决资委等相关的渠道及时反映村居存在的问题以及法律服务中的难点，促使社会各界形成合力，解决矛盾，会更好的促进律师服务村居工作，提升律师的社会形象。
         （三）要为律师服务村居搭建好平台。
         目前律师服务村居的费用普遍较低，由于村居纠纷复杂，律师耗费精力大，因此导致部分律师积极性下降。解决的方式，除加强律师社会意识、责任意识教育外，政府部门还应搭建好这一服务平台，通过购买法律服务的方式，扩大律师服务的范畴，从而实现共赢的局面。
         我们相信，在政府以及司法局领导的关心扶持和在社会各界的支持下，海迪森所一定会以更加优质高效的服务为村居法制建设和基层稳定作出积极贡献。同时，我们也希望有更多的律师同行，积极参与到律师服务村居工作中来，让我们共同为创新社会管理，维护社会和谐稳定发挥应有作用。